Straßenreinigung

Nach den jeweiligen Ländervorschriften (z.B. Straßengesetzen) sind die Gemeinden zur Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung nach Maßgabe ihrer Leistungsfähigkeit verpflichtet, die öffentlichen Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage einschließlich der Ortsdurchfahrten von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen zu reinigen. Zur Reinigung gehört auch (z.B. § 52 Abs. 1 NStrG):

• das Besprengen/Kehren der Fahrbahnen und Gehwege,
• die Schneeräumung auf den Fahrbahnen und Gehwegen,
• bei Glätte das Bestreuen der Gehwege, Fußgängerüberwege und der gefährlichen Fahrbahnstellen mit nicht unbedeutendem Verkehr,
• das Bereitstellen und die Leerung von Abfallbehältern.

Die Gemeinden sind berechtigt, durch Satzung die Verpflichtung zur Reinigung ganz oder teilweise den Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke aufzuerlegen oder sie zu den entsprechenden Kosten heranzuziehen. Die Heranziehung zu den Kosten regelt sich dabei nach den Bestimmungen des kommunalen Abgabenrechts.

1. Rechtslage nach § 2 Abs. 3 UStG a.F. 

Im Umkehrschluss zu § 2 Abs. 3 Satz 1 UStG a.F. unterliegt der Hoheitsbetrieb der jPdöR nicht der Umsatzsteuer. Hoheitsbetriebe sind nach der Legaldefinition des § 4 Abs. 5 KStG solche, die überwiegend der Ausübung der öffentlichen Gewalt dienen. Der Begriff der Ausübung öffentlicher Gewalt ist indes gesetzlich nicht bestimmt. Satz 2 des § 4 Abs. 5 KStG macht lediglich deutlich, dass für die Annahme eines Hoheitsbetriebs Zwangs- oder Monopolrechte nicht ausreichen. Vielmehr kommt es für die Annahme der Ausübung öffentlicher Gewalt entscheidend darauf an, dass die Tätigkeit der jPdöR eigentümlich und vorbehalten ist. ^[1]

Typisch hoheitlich sind die Tätigkeiten der Institutionen, in denen die öffentliche „Gewalt“ offenkundig ist: Streitkräfte, Polizei, Rettungsdienste, Feuerwehr, Gerichtsbarkeit, Ämter, Schulen etc. Ferner rechnen hierzu die Einrichtungen der Daseinsvorsorge mit Annahmezwang wie Forschungsanstalten, Wetterwarten, Schlachthöfe, Friedhöfe, Anstalten zur Lebensmitteluntersuchung, zur Desinfektion, zur Leichenverbrennung, zur Müllbeseitigung, zur Abführung von Abwässern und Abfällen und eben zur Straßenreinigung (R 4.4 Abs. 1 KStR). ^[2]

Die von den Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke erhobenen Straßenreinigungsgebühren sind nicht der Umsatzsteuer zu unterwerfen. Zugleich scheidet damit ein Vorsteuerabzug bei der jPdöR aus.

Schaltet die jPdöR einen privaten Unternehmer ein, der die Straßenreinigung übernimmt, ändert dies am hoheitlichen Charakter der Tätigkeit nichts. Der übernehmende private Rechtsträger untersteht der Rechtsaufsicht der übertragenden jPdöR. Eine Übertragung der Aufgabe mit befreiender Wirkung ist nicht möglich. Der private Rechtsträger fungiert nur als Erfüllungsgehilfe. ^[3]

Die von den Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke erhobenen Straßenreinigungsgebühren unterliegen wiederum keiner Umsatzsteuer. Allerdings wird der private Erfüllungsgehilfe der jPdöR für dessen Reinigungsleistungen zusätzlich 19 % Umsatzsteuer in Rechnung stellen, welche bei der jPdöR mangels Vorsteuerabzugsberechtigung als Kostenfaktor in die Gebührenkalkulation mit einzurechnen ist.

Grundsätzlich können Gebietskörperschaften nur innerhalb ihres eigenen räumlichen Hoheitsgebiets öffentliche Gewalt ausüben. Sofern sich die jPdöR außerhalb dieses Bereichs betätigt, unterliegen die Umsätze der Umsatzsteuer, sofern die Voraussetzungen eines BgA vorliegen. Allerdings ist unverändert von einer Ausübung öffentlicher Gewalt auszugehen, sofern die Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe innerhalb eines fremden Raumes ausdrücklich auf eine andere jPdöR übertragen worden ist oder sich die Aufgabenerfüllung im Rahmen der Amtshilfe (Beistandsleistung) vollzieht. Die Zusammenarbeit kann durch Gesetz oder Vertrag begründet sein. Übernimmt eine Gebietskörperschaft die Straßenreinigung für eine andere jPdöR, begründet sie nach ständiger Verwaltungspraxis auch in diesem Fall keinen BgA, der umsatzsteuerpflichtig wäre, sondern handelt im Rahmen eines Hoheitsbetriebs.

Die Leistungserbringung durch die jPdöR für eine andere ist nicht umsatzsteuerbar. Die Kostenverrechnung vollzieht sich nach den Bruttowerten.

Reinigt die jPdöR private Gehwege oder Plätze, handelt sie gewissermaßen außerhalb ihres räumlichen Hoheitsgebiets, mit der Folge, dass ein BgA zu bejahen sein kann. BgA sind nach § 4 Abs. 1 KStG vorbehaltlich der Hoheitsbetriebe alle Einrichtungen, die einer nachhaltigen wirtschaftlichen Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen außerhalb der Land- und Forstwirtschaft dienen und die sich innerhalb der Gesamtbetätigung der jPdöR wirtschaftlich herausheben. Gewinnerzielungsabsicht ist ebenso wenig erforderlich wie die Beteiligung am allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr. Die Finanzverwaltung sieht nach R 4.1 Abs. 5 KStR in der Tatsache, dass der Jahresumsatz 35.000 € nachhaltig übersteigt, einen wichtigen Anhaltspunkt dafür, dass die Tätigkeit von einigem wirtschaftlichen Gewicht ist. Bei diesem Jahresumsatz (oder höher) ist davon auszugehen, dass die Tätigkeit sich innerhalb der Gesamtbetätigung der jPdöR wirtschaftlich heraushebt und somit ein BgA vorliegt. Aufgrund von § 2 Abs. 3 UStG a.F. zählt dieser Teilbereich der Reinigungserbringung zum umsatzsteuerlichen Unternehmensbereich der jPdöR. Die Entgelte, die an die privaten Grundstückseigentümer verrechnet werden, sind nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 UStG umsatzsteuerbar. Mangels Steuerbefreiung und -ermäßigung ist hierauf der allgemeine Steuersatz von 1 9% auf die Entgelte aufzuschlagen.

Für die Aufteilung der Vorsteuer in die abzugsfähige Vorsteuer (unternehmerische Verwendung) und nicht abzugsfähige Vorsteuer (hoheitliche Verwendung) existiert im UStG keine Vorschrift. Die Rechtsprechung wendet die Grundsätze des § 15 Abs. 4 UStG analog an. ^[4] Das bedeutet, dass für den (geringen) Anteil der Privatreinigungen durch die leistungserbringende jPdöR aus den Gesamtkosten der Straßenreinigungsmaschinen, Geräte, etc. ein prozentualer Anteil an Vorsteuern in Abzug gebracht werden kann. Zu beachten ist, dass der unternehmerische Nutzungsanteil nach § 15 Abs. 1 Satz 2 UStG mindestens 10 % betragen muss. Liegt das Verhältnis der BgA-Umsätze zu den Gesamtumsätzen unterhalb dieser Schwelle, entfällt der Vorsteuerabzug.

2. Rechtslage nach § 2b UStG

a) Öffentlich-rechtliche Grundlage

Gemäß Art. 13 MwStSystRL kommt als nicht umsatzsteuerbarer Bereich einer jPdöR nur derjenige in Betracht, in dem Leistungen im Rahmen der öffentlichen Gewalt getätigt werden. Entscheidend ist dabei nicht der Gegenstand oder der Zielsetzung der Tätigkeit, sondern die Frage, ob die Tätigkeit im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Sonderregelungen oder unter den gleichen rechtlichen Bedingungen ausgeübt wird, unter denen private Wirtschaftsteilnehmer tätig werden. ^[5] Erst in einem zweiten Schritt ist zu prüfen, ob – wenn die Tätigkeit auf öffentlich-rechtlicher Grundlage ausgeübt wird – jene Aufgabenerfüllung umsatzsteuerbar ist oder nicht.

Die Straßenreinigung gehört zu den Einrichtungen der Daseinsvorsorge mit Annahmezwang. Ein privater Wirtschaftsteilnehmer kann bei diesen Einrichtungen nicht unter den gleichen rechtlichen Bedingungen handeln wie die öffentliche Hand. Das Satzungsrecht, etwa bei der Straßenreinigung, steht allein der Gebietskörperschaft zu. Insofern handelt die jPdöR mit der Straßenreinigung als Nichtunternehmer i.S.d. § 2b Abs. 1 Satz 1 UStG. Bei den von den Eigentümern oder Besitzern der durch öffentliche Straßen erschlossenen Grundstücke erhobenen Straßenreinigungsgebühren darf seitens der jPdöR keine Umsatzsteuer gesondert ausgewiesen werden.

Beauftragt die jPdöR einen privaten Unternehmer mit der Straßenreinigung oder einen Teilbereich der Straßenreinigung (z.B. Entleeren von Abfallbehältern), ändert sich dadurch der hoheitliche Charakter der Aufgabe nicht. Eine Übertragung der Aufgabe mit befreiender Wirkung scheidet nämlich aus. Die Rechtsaufsicht über die ausführende private Firma bleibt bei der Gebietskörperschaft. Der Private handelt nur als Erfüllungsgehilfe der jPdöR. ^[6]

Die Straßenreinigungsgebühren werden unverändert von der jPdöR erhoben und unterliegen keiner Umsatzbesteuerung. Lediglich die Reinigungsleistung des privaten Erfüllungsgehilfen wird mit 19% Umsatzsteuer berechnet, die mangels Vorsteuerabzugsberechtigung als Kosten in die Gebührenkalkulation der Straßenreinigungsgebühren einfließt.

Wird die Straßenreinigung (insbesondere der Winterdienst) durch eine andere jPdöR übernommen, müssen die Voraussetzungen des § 2b Abs. 3 UStG erfüllt sein, damit die interkommunale Zusammenarbeit nicht durch zusätzliche Umsatzsteuer belastet wird. Die Straßenreinigung kann zu den Leistungen gerechnet werden, die aufgrund gesetzlicher Bestimmungen nur von jPdöR erbracht werden dürfen (§ 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG). Für Umsatzsteuer verbleibt demnach kein Spielraum. Werden lediglich Hilfstätigkeiten (z.B. Leerung von Abfallbehältern) auf Basis einer Vereinbarung übertragen, ist grundsätzlich von einer wirtschaftlichen Tätigkeit auszugehen.

Übersteigen die Einnahmen daraus im Kalenderjahr voraussichtlich 17.500 € nicht, sieht der Gesetzgeber keine Marktrelevanz der angebotenen Leistungen und es ist kein gesonderter Umsatzsteuerausweis erforderlich (§ 2b Abs. 2 Nr. 1 UStG).

Bei höheren Umsätzen hat das zur Folge, dass die leistende jPdöR als Unternehmer auftritt, der umsatzsteuerbare Einnahmen erzielt. Die Erfüllung der Hilfsleistung ist dem Leistungsempfänger mit 19 % Umsatzsteuer weiterzuberechnen.

b) Privatrechtliche Grundlage

Reinigt die jPdöR Privatwege aufgrund einer privatrechtlichen Vereinbarung, ist diese Reinigungsleistung ab dem ersten Euro der Umsatzsteuer zu unterwerfen (Steuersatz 19%). Die jPdöR wird als gewerblicher Unternehmer i.S.d. § 2 Abs. 1 UStG tätig, der gegenüber Privatanbietern nicht steuerlich bevorzugt werden darf.