Vom 24. Juni 2025
(OFD Frankfurt S 7107 A-00006-0357-St 1-St 110.2)
Bei der Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit ist das als Anlage beigefügte Informationsschreiben (Stand 16.06.2025) zu beachten. Es wurde gemeinsam mit den kommunalen Spitzenverbänden, dem Hessischen Ministerium der Finanzen, dem Hessischen Ministerium des Innern, für Sicherheit und Heimatschutz sowie der OFD Frankfurt/M. erarbeitet.
Das Informationsschreiben ist als Handreichung den kommunalen Spitzenverbänden bekannt und soll von dort auch den Mitgliederkommunen weitergegeben werden.
Sofern in der Praxis Probleme bei der Umsatzbesteuerung der interkommunalen Zusammenarbeit oder Zweifelsfragen zu diesem Informationsschreiben auftreten, ist Kontakt mit St 110.2 aufzunehmen.
Die Rundverfügung OFD Frankfurt vom 04.02.2022 – S7107 A – 005 – St 110.2 wird aufgehoben.
Anlage
Informationsschreiben zur Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand im Rahmen interkommunaler Zusammenarbeit
(Inhalt)
I. Allgemeines
Durch Art. 12 des Steueränderungsgesetzes 2015 vom 02.11.2015 (BGBl 2015 I S. 1834) wurden die Regelungen zur Unternehmereigenschaft von juristischen Personen des öffentlichen Rechts (jPöR) neu gefasst. § 2 Abs. 3 UStG wurde aufgehoben und § 2b neu in das Umsatzsteuergesetz eingefügt. Die Änderungen traten am 01.01.2017 in Kraft. Die Neuregelung wird von einer Übergangsregelung in § 27 Abs. 22 UStG begleitet, auf deren Grundlage eine jPöR dem Finanzamt gegenüber erklären konnte, das bis zum 01.01.2017 geltende Recht für sämtliche vor dem 01.01.2021 ausgeführten Leistungen weiterhin anzuwenden.
Durch Art. 1 des Corona-Steuerhilfegesetzes vom 19.06.2020 (BGBl 2020 I S. 1385) wurde die Übergangsregelung um § 27 Abs. 22a UStG ergänzt, so dass diese Erklärung auch für sämtliche Leistungen gilt, die nach dem 31.12.2020 und vor dem 01.01.2023 ausgeführt wurden, es sei denn, diese Erklärung ist widerrufen worden.
Durch Art. 16 des Jahressteuergesetzes 2022 vom 16.12.2022 (BGBl 2022 I S. 2294) wurde die optionale Übergangsfrist zur Anwendung des § 2b UStG um weitere zwei Jahre bis zum 31.12.2024 verlängert. Eine weitere Verlängerung um zwei Jahre bis zum 31.12.2026 erfolgte mit dem Jahressteuergesetz 2024.
Anwendungshinweise der Verwaltung zu § 2b UStG sind im Einführungsschreiben vom 16.12.2016 (BStBl 2016 I S. 1451) und in A 2b UStAE enthalten.
Vielfältige Fragestellungen wurden in der Vergangenheit zwischen den obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länder mit den kommunalen Spitzenverbänden auf Bundesebene erörtert und schriftlich beantwortet. In Hessen hat es auch einen intensiven Austausch zwischen dem Hessischen Ministerium des Innern, den hessischen kommunalen Spitzenverbänden und der Finanzverwaltung u.a. in mehreren Fachgesprächen gegeben.
Einer jPöR stehen über die erwähnten Hinweise der Finanzverwaltung hinaus weitere Informationsquellen und Handreichungen zur Verfügung (z.B. Veröffentlichungen der kommunalen Spitzenverbände auf Landes- und Bundesebene, Fachaufsätze in verschiedenen Publikationen, Kommentare, Fortbildungsveranstaltungen privater Anbieter).
Die nachfolgenden Ausführungen betreffen daher ausschließlich verschiedene Formen der unmittelbaren Zusammenarbeit zwischen jPöR (bspw. Gemeinden, Landkreise, Zweckverbände) in Hessen mit Schwerpunkt im kommunalen Bereich.
Unter dem Regelungsregime des § 2b UStG kommt hierbei der Frage, ob jPöR mit ihren Leistungen in Wettbewerb zu anderen Wirtschaftsteilnehmern treten und damit der Umsatzbesteuerung unterliegen, eine entscheidende Rolle zu. Die vorzunehmende Wettbewerbsprüfung erfolgt innerhalb des § 2b UStG in mehreren Schritten.
So können bereits spezielle Wettbewerbsausschlüsse des § 2b Abs. 2, 3 UStG vorliegen. Dies ist z.B. nach § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG der Fall, wenn es sich um Leistungen handelt, die aufgrund gesetzlicher Bestimmungen nur von jPöR erbracht werden dürfen.
Liegen keine speziellen Wettbewerbsausschlüsse des § 2b UStG vor, ist anhand der allgemeinen Wettbewerbsklausel des § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG das Vorliegen einer Wettbewerbsrelevanz der erbrachten Leistungen zu prüfen. Bei einer Aufgabenübertragung ist die Art der Aufgabenübertragung – Delegation (= mit befreiender Wirkung) oder Mandatierung – entscheidungserheblich für die umsatzsteuerliche Beurteilung der Wettbewerbsrelevanz nach § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG (vgl. Tz. IV.).
In Fällen des § 2b Abs. 3 Nr. 2 UStG ist gemäß BMF-Schreiben vom 14.11.2019 (BStBl 2019 I S. 1140) stets gesondert zu prüfen, ob eine größere Wettbewerbsverzerrung i.S.d. § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG vorliegt.
II. Hintergrund
Städte, Gemeinden und Landkreise nehmen vielfältige Aufgaben wahr und führen die dabei anfallenden und zusammenhängenden Verwaltungstätigkeiten durch. Insbesondere die Vielfalt an wahrgenommenen Tätigkeiten ist ein besonderes Kennzeichen der jPöR im kommunalen Bereich.
Unterschiedliche Faktoren, wie die demografische Entwicklung, der Fachkräftemangel, die knapper werdenden finanziellen Ressourcen, die europäische Integration, die Globalisierung der Weltmärkte und die fortschreitende Technologisierung, erschweren in zunehmendem Maße die kommunale Handlungsfähigkeit. Vor diesem Hintergrund praktizieren Landkreise, Städte und Gemeinden seit Jahren in vielen Aufgabenbereichen eine interkommunale Zusammenarbeit (IKZ).
Unter Anwendung des § 2b UStG können Leistungen im Rahmen der IKZ der Umsatzbesteuerung unterliegen. Im Folgenden wird daher auf die umsatzsteuerliche Behandlung einiger in diesem Zusammenhang auftretender Konstellationen eingegangen.
III. Umsatzsteuerliche Fragestellungen zu einzelnen Formen der IKZ
Interkommunale Zusammenarbeit zwischen jPöR kann in verschiedenen Organisationsformen erfolgen. Hierbei können jPöR im Rahmen ihrer verfassungsrechtlich garantierten Organisationshoheit entscheiden, ob sie sich bei der gemeinsamen Wahrnehmung von Aufgaben der Rechtsformen des öffentlichen Rechts oder des Privatrechts bedienen.
Sofern jPöR im Rahmen der IKZ auf öffentlich-rechtlicher Grundlage handeln, können diese Tätigkeiten nach § 2b UStG von der Besteuerung ausgenommen sein, wenn keine größere Wettbewerbsverzerrung gegenüber privaten Dritten besteht (§ 2b Abs. 1 Satz 2 UStG).
Tätigkeiten, die auf privatrechtlicher Grundlage ausgeführt werden, fallen nicht unter den Anwendungsbereich des § 2b UStG und führen deshalb unter den weiteren Voraussetzungen des § 2 Abs. 1 UStG zu einer unternehmerischen Tätigkeit. Wird die Unternehmereigenschaft nach §§ 2, 2b UStG im Rahmen der IKZ bejaht, besteht unter den weiteren Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Nr. 1 UStG grundsätzlich auch eine Umsatzsteuerpflicht, es sei denn, im Einzelfall findet eine Steuerbefreiungsvorschrift Anwendung (siehe z.B. § 4 Nr. 29 UStG und das BMF-Einführungsschreiben vom 19.07.2022, BStBl 2022 I S. 1208).
Die öffentlich-rechtlichen Formen der IKZ sind in Hessen im Gesetz über die Kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) geregelt.
Mögliche Formen öffentlich-rechtlicher Zusammenarbeit sind nach § 2 KGG
- kommunale Arbeitsgemeinschaften,
- Zweckverbände,
- öffentlich-rechtliche Vereinbarungen und
- kommunale Anstalten.
III.1. Kommunale Arbeitsgemeinschaften
Die Zusammenarbeit in kommunalen Arbeitsgemeinschaften ist die unverbindlichste Form einer interkommunalen Zusammenarbeit. Kommunale Arbeitsgemeinschaften können von Gemeinden und Landkreisen (horizontal (= sämtliche Kooperationspartner einer politischen Ebene zugehörig; z.B. zwei Nachbargemeinden) und vertikal (= Kooperationspartner auf unterschiedlichen politischen Ebenen angesiedelt; z.B. Gemeinde und Landkreis) durch den Abschluss einer schriftlichen Vereinbarung gebildet werden. Die kommunale Arbeitsgemeinschaft hat keine eigene Rechtspersönlichkeit und kann daher kein Arbeitgeber sein. Es kann lediglich die Koordinierung des Einsatzes des Personals der beteiligten Gemeinden und Landkreise erfolgen. Auf eine kommunale Arbeitsgemeinschaft können keine Aufgaben übertragen werden, sie bildet vielmehr nur einen Rahmen für die Beratung und Abstimmung von Angelegenheiten, bspw. im Bereich Tourismus oder zur Abstimmung der Flächenentwicklung und Stadtplanung in der Region.
Die kommunalen Arbeitsgemeinschaften sind keine Unternehmer i.S.d. § 2 Abs. 1 UStG, da sie selbst keine umsatzsteuerbaren Leistungen erbringen oder erhalten. Im Einzelfall ist daher zu prüfen, ob umsatzsteuerbare Leistungen der Mitglieder der Arbeitsgemeinschaft untereinander oder an Dritte erbracht werden. Eine hierbei durch die Mitglieder begründete Unternehmereigenschaft nach § 2 Abs. 1 UStG kann beim Handeln auf öffentlich-rechtlicher Grundlage durch § 2b UStG eingeschränkt sein. Dies setzt voraus, dass keine größere Wettbewerbsverzerrung gegenüber privaten Dritten besteht (§ 2b Abs. 1 Satz 2 UStG).
III.2. Zweckverbände
Gemeinden, Landkreise und andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen können sich zu einem Zweckverband zusammenschließen. Der Zweckverband ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts.
Wesentliches Merkmal jedes Zweckverbandes ist die Wahrnehmung eigener Aufgaben, die ihm von den Mitgliedern übertragen werden. Daher geht nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KGG mit der Entstehung des Zweckverbandes die Zuständigkeit für die in der Verbandssatzung bestimmten Aufgaben von den beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften – als den ursprünglichen Aufgabenträgern – kraft Gesetzes auf den Zweckverband über (Delegation), ohne dass es hierzu eines besonderen Übertragungsaktes der Beteiligten bedarf (= Kompetenzverlagerung kraft Gesetzes). Das bedeutet, dass ausschließlich dem Zweckverband die Befugnis, aber auch die Verantwortung zur sachgerechten Durchführung der Aufgabe zukommt.
Die beteiligten kommunalen Gebietskörperschaften besitzen für die in der Verbandssatzung bestimmten Aufgaben keinerlei Zuständigkeit mehr, so dass sie insoweit nicht mehr tätig werden können.
Die Zuständigkeitsverlagerung wirkt zudem nicht nur zwischen den beteiligten Gebietskörperschaften und dem Zweckverband, sondern auch gegenüber jedem Dritten, der die mit der Kompetenzverlagerung verbundene Zuständigkeit des neuen Aufgabenträgers gegen sich gelten lassen muss. Die Verlagerung der Sachkompetenz hat somit normative Wirkung gegenüber der Allgemeinheit.
Das bedeutet aber auch, dass die Aufgaben, die vom Zweckverband wahrzunehmen sind, in der Verbandssatzung genau bestimmt sein müssen. Art und Umfang der Aufgabe und damit auch der Kompetenzübertragung sind daher konkret in der Satzung zu dokumentieren/definieren.
Hingegen können die Mitgliedkommunen bei der Bildung eines Gemeindeverwaltungsverbandes – als Sonderform des Zweckverbandes – gemäß § 30 Abs. 3 KGG zwischen der Übertragung der Zuständigkeit (Delegation, § 30 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KGG) oder der Übertragung der verwaltungsmäßigen Erledigung der Aufgaben (Mandatierung, § 30 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KGG) wählen. Die Option der Bildung eines Gemeindeverwaltungsverbandes steht Landkreisen nicht offen.
Soweit der Zweckverband und/oder das jeweilige Mitglied in öffentlich-rechtlicher Handlungsform tätig wird, ist nach den in Tz. 1. aufgeführten Grundsätzen zu prüfen, ob die Unternehmereigenschaft durch § 2b UStG eingeschränkt ist.
III.3. Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen
Gemeinden und Landkreise können im Wege horizontaler oder vertikaler Zusammenarbeit durch öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach §§ 24 ff. KGG regeln, dass einzelne oder mehrere Aufgaben auf eine der beteiligten Kommunen mit befreiender Wirkung, d.h. zur alleinigen Erfüllung, übertragen werden (Delegation gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 1 KGG) oder eine Kommune von den anderen Kommunen (nur) mit der Durchführung für die beteiligten Kommunen beauftragt wird (Mandatierung gemäß § 24 Abs. 1 Ziffer 2 KGG). Bei der 2. Alternative findet kein Zuständigkeitswechsel/Übertragung der Aufgabenzuständigkeit statt. Durch die Vereinbarung wird kein neuer Rechtsträger geschaffen.
Bei öffentlich-rechtlichen Vereinbarungen können nur Leistungen zwischen der aufgabenübernehmenden Gemeinde bzw. Landkreis und der aufgabenübertragenden Körperschaft erfolgen. Hier unterliegen die Leistungen nach den unter Tz. 1. aufgeführten Grundsätzen der Umsatzbesteuerung.
III.4. Kommunale Anstalten
Gemeinden und Landkreise können nach §§ 29a f. KGG zur gemeinsamen Aufgabenerfüllung Unternehmen und Einrichtungen in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts unter ihrer gemeinsamen Trägerschaft als gemeinsame kommunale Anstalt errichten oder bestehende Regie- und Eigenbetriebe im Wege der Gesamtrechtsnachfolge in eine gemeinsame kommunale Anstalt umwandeln. Den Kommunen sollte damit eine zusätzliche Möglichkeit zur Bildung von gemeinsamen Dienstleistungszentren für eine engere und effektivere Zusammenarbeit im Bereich von Verwaltungsdienstleistungen gegeben werden.
Einer kommunalen Anstalt nach §§ 29a f. KGG können die beteiligten Kommunen im Rahmen der Satzungsgebung einzelne oder alle mit einem bestimmten Zweck zusammenhängenden Aufgaben ganz oder teilweise nur im Wege einer Delegation übertragen (§ 29b Abs. 1 Satz 1 KGG i.V.m. § 126a Abs. 3 Satz 1 Hessische Gemeindeordnung [HGO]). Die kommunale Anstalt kann Arbeitgeber für eigenes Personal sein. Ihr kann zusätzlich durch Satzung die Dienstherrenfähigkeit nach § 126a Abs. 8 HGO verliehen werden, so dass sie Beamte ernennen, versetzen, abordnen, befördern und entlassen kann, sofern sie hoheitliche Aufgaben wahrnimmt.
IV. Umsatzsteuerliche Fragestellungen zur Mandatierung und Delegation
Aufgrund der differenzierten Ausgestaltung der konkreten Sachverhalte im Bereich der IKZ ist stets eine einzelfallbezogene Prüfung vorzunehmen. Dies gilt insbesondere auch für die umsatzsteuerrechtliche Beurteilung der Unternehmereigenschaft nach §§ 2, 2b UStG, bei der die Wettbewerbsprüfung nach § 2b UStG unter Beachtung der nachstehenden Grundsätze anhand der Umstände des Einzelfalls vorzunehmen ist.
Die Erteilung verbindlicher Auskünfte zur Anwendung und Auslegung des § 2b UStG durch die Finanzämter ist unter den allgemeinen Voraussetzungen weiterhin möglich.
IV.1. Mandatierung
Verpflichtet sich in Hessen eine jPöR, eine Aufgabe für andere jPöR lediglich durchzuführen (sog. Mandatierung) und bleiben die Rechte und Pflichten der beauftragenden jPöR als Träger der Aufgabe unberührt, ist regelmäßig von einer Unternehmereigenschaft der durchführenden jPöR und somit einer Pflicht zur Umsatzbesteuerung auszugehen, es sei denn, im Einzelfall können für konkrete und auf öffentlich-rechtlicher Grundlage erbrachte Leistungen größere Wettbewerbsverzerrungen im Falle einer Nichtbesteuerung nach § 2b UStG ausgeschlossen werden.
IV.2. Delegation
Öffentliche Aufgaben betreffen im Rahmen der Staatsorganisation Hessens öffentlichen Stellen zugeordnete Leistungsverpflichtungen, die durch diese im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeit ausschließlich und als solche erbracht werden. Soweit die Staatsorganisation eine Aufgabenübertragung „mit befreiender Wirkung“ (ausschließlich) auf eine andere jPöR zulässt, handelt es sich um eine sog. Delegation.
Delegiert werden können nach dem KGG Pflichtaufgaben (oder Teile hiervon) oder freiwillige Aufgaben.
Damit eine delegierende Aufgabenübertragung vorliegt, muss die Aufgabe mit rechtsbefreiender Wirkung übertragen werden. Die rechtsbefreiende Wirkung ist dann gegeben, wenn aufgrund von landesgesetzlichen Regelungen eine kommunale (Teil-)Aufgabe nur auf eine andere jPöR mit Änderung der Zuständigkeit und Verantwortung übertragen werden kann und die Aufgabenübertragung die abgebende jPöR von ihren Rechten und Pflichten befreit.
Aus Sicht der aufgabenübertragenden jPöR, die als Verbraucherin der Leistung anzusehen ist, führt die besondere rechtliche Wirkung der Aufgabenübertragung in diesen Fällen zu einer Unterscheidbarkeit im Hinblick auf die Befriedigung der eigenen Bedürfnisse der jPöR und zu Marktzugangsbeschränkungen privater Unternehmer, die dieses besondere Rechtsbedürfnis der aufgabenübertragenden jPöR nicht befriedigen können.
Von einer befreienden bzw. delegierenden Wirkung der Aufgabenübertragung kann abhängig von der jeweiligen öffentlich-rechtlichen Organisationsform der IKZ insbesondere ausgegangen werden, wenn konkret bezeichnete Aufgaben
- an einen Zweckverband nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KGG oder
- an einen Gemeindeverwaltungsverband als Sonderform des Zweckverbandes nach § 30 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 KGG oder
- mittels öffentlich-rechtlicher Vereinbarung nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 KGG oder
- bei der Bildung kommunaler Anstalten im Rahmen der Satzung an die kommunale Anstalt nach § 29b Abs. 2 KGG i.V.m. § 126a Abs. 2 HGO
übertragen werden.
Eine befreiende Wirkung ist auch denkbar, wenn in anderer Weise die übertragende jPöR von ihrer gesetzlichen Pflicht befreit wird und die Pflicht auf die aufgabenübernehmende jPöR übergeht.
Durch eine delegierende Aufgabenübertragung verändert sich die kommunalrechtliche Zuständigkeit. Die übernehmende jPöR wird mit Wirksamkeit der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zur Aufgabenerfüllung verpflichtet, die übertragende jPöR wird von ihrer Verpflichtung befreit. Eine „delegierende“ und damit befreiende Aufgabenübertragung auf einen privaten Unternehmer mit gleicher Rechtsfolge kommt nach den landesgesetzlichen Regelungen in Hessen nicht in Betracht.
In Fällen der Delegation liegen keine größeren Wettbewerbsverzerrungen nach § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG vor.
Die Aufgabenübertragung im Wege einer Delegation im o.g. Sinne unterliegt somit nicht der Umsatzbesteuerung.
V. Mögliche Beispiele aus dem IKZ-Bereich
V.1. Bauhöfe
a) Die Gemeinde A überträgt mit öffentlich-rechtlichem Vertrag sämtliche Aufgaben ihres Bauhofes mit befreiender Wirkung (Delegation) entweder auf die Gemeinde B oder auf einen Zweckverband C.
| ⇒ | Gemeinde B bzw. Zweckverband C gelten mit dem Betrieb des Bauhofes für A nicht als Unternehmer, weil die Behandlung als Nichtunternehmer zu keiner größeren Wettbewerbsverzerrung führt (§ 2b Abs. 1 Satz 2 UStG). Etwaige Ausgleichszahlungen oder Kostenerstattungen durch A unterliegen daher grundsätzlich nicht der Umsatzsteuer. |
| Begründung: Nach dem hessischen Kommunalrecht ist eine (umfassende) Übertragung von Aufgaben eines Bauhofs mit befreiender Wirkung auf einen privaten Dritten rechtlich ausgeschlossen. |
b) Die Gemeinde A überträgt mit öffentlich-rechtlichem Vertrag nur Teile der Bauhofaufgaben mit befreiender Wirkung entweder auf die Kommune B oder auf einen Zweckverband C.
| ⇒ | Lösung wie oben, weil Übertragung mit befreiender Wirkung. |
| ⇒ | Sofern keine Übertragung mit befreiender Wirkung erfolgt, sind B und C Unternehmer. |
c) Die Gemeinde D überträgt mit einem privatrechtlichen Vertrag einzelne Aufgaben ihres Bauhofes (z.B. Pflege der Grünanlagen im Gemeindegebiet D) auf die Gemeinde E. E erhält hierfür einen finanziellen Ausgleich.
| ⇒ | E wird durch die entgeltlichen Grünpflegearbeiten nach § 2 UStG unternehmerisch tätig. |
| ⇒ | Begründung: Da kein öffentlich-rechtlicher Vertrag abgeschlossen wird, ist der Anwendungsbereich des § 2b UStG nicht eröffnet. Selbst beim Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Vertrages ist E als Unternehmer zu behandeln, da eine Nichtbesteuerung zu größeren Wettbewerbsverzerrungen i.S.d. § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG führen würde. Die Zahlungen der D unterliegen daher bei E der Umsatzsteuer. |
V.2. Gemeinsame Standes- oder Ordnungsämter
Die Gemeinde O und die Gemeinde P bündeln ihre Aufgaben und haben ein gemeinsames Standesamt bei O und ein gemeinsames Ordnungsamt bei P eingerichtet.
| ⇒ | Mit der Übernahme der Tätigkeit des Standes- bzw. des Ordnungsamtes für Bürger und Bürgerinnen der jeweils anderen Gemeinde werden weder O noch P unternehmerisch nach §§ 2, 2b UStG tätig. |
| Begründung: Die Durchführung der Leistung der Standes- und Ordnungsämter ist auf Rechtsträger des öffentlichen Rechts beschränkt, so dass ein gesetzlicher Wettbewerbsausschluss i.S.d. § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG besteht. |
V.3. Haushalts- und Kassenwesen/Kämmereiaufgaben sowie Personalwesen
a) Drei räumlich benachbart gelegene kleinere Gemeinden bilden nach § 30 KGG den Gemeindeverwaltungsverband F. Seine Aufgabe besteht laut Verbandssatzung u.a. in der verwaltungsmäßigen Erledigung der Geschäfte der laufenden Verwaltung der Gemeinde, insbesondere der Kämmerei- und Kassenaufgaben (Aufstellung von Haushaltssatzungen, Jahresabschlüssen, Berichterstattung, Erfüllung statistischer Berichtspflichten usw.) sowie in der Personalverwaltung.
| ⇒ | Der Gemeindeverwaltungsverband F ist mit den beschriebenen Tätigkeiten kein Unternehmer nach §§ 2, 2b UStG, weil die Behandlung als Nichtunternehmer zu keiner größeren Wettbewerbsverzerrung führt (§ 2b Abs. 1 Satz 2 UStG). Umlagezahlungen oder Kostenerstattungen durch die Verbandsmitglieder unterliegen daher grundsätzlich nicht der Umsatzsteuer. |
| Begründung: Es sind die Aufgaben mit befreiender Wirkung übertragen worden (Delegation). Die beschriebenen Tätigkeiten können von privaten Marktteilnehmern nicht in einem gleichartigen Leistungsspektrum erbracht werden. |
b) Zwei räumlich benachbart gelegene kleinere Gemeinden G und H wollen enger zusammenarbeiten. Die Gemeinde G soll daher die Aufgaben für das Kassen- und Rechnungswesen beider Gemeinden übernehmen. Die Gemeinde H übernimmt in beiden Gemeinden die Aufgaben des Bauhofes.
| ⇒ | Weder die Gemeinde G noch die Gemeinde H ist mit diesen Tätigkeiten Unternehmer, weil die Behandlung als Nichtunternehmer zu keiner größeren Wettbewerbsverzerrung führt (§ 2b Abs. 1 Satz 2 UStG). |
| Begründung: Erfolgt die Übertragung auf die jeweils andere Gemeinde mit befreiender Wirkung (Delegation), kann diese Tätigkeit insoweit nicht durch einen privaten Dritten erfüllt werden. | |
| Alternative: Eine Aufgabenübertragung ohne befreiende Wirkung (Mandatierung) erfolgt aufgrund einer geplanten, weitreichenden, gemeindlichen Umstrukturierung (Gründung eines GVV oder Gemeindefusion). Als zeitlich befristete Zwischenlösung begründet hier die Aufgabenübertragung insoweit keine Wettbewerbssituation i.S.d. § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG. |
c) Zwei räumlich benachbart gelegene kleinere Gemeinden I und J wollen enger zusammenarbeiten. Die Gemeinde I soll dabei auf öffentlich-rechtlicher Grundlage die Aufgaben des Personalwesens beider Gemeinden übernehmen. Dies umfasst Beamte und Angestellte sowie die Beihilfe-, Besoldungs- und Gehaltsabrechnung.
| ⇒ | Die Gemeinde I ist mit diesen Tätigkeiten nicht Unternehmer, weil die Behandlung als Nichtunternehmer zu keiner größeren Wettbewerbsverzerrung führt (§ 2b Abs. 1 Satz 2 UStG). |
| Begründung: Die gesamte Aufgabe ist zu betrachten. Es liegt eine wirtschaftlich untrennbare Leistung „Vergütungsabwicklung des Personalkörpers“ aus Beamten und Angestellten vor, deren Aufspaltung realitätsfern wäre. Da diese Aufgabe u.a. den Erlass von Verwaltungsakten durch jPöR enthält, kann kein privater Unternehmer eine Leistung gleicher Art erbringen, so dass die Behandlung der Gemeinde I als Nichtunternehmer nicht zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führt. | |
| Erfolgt die Übertragung auf die Gemeinde I mit befreiender Wirkung (Delegation), kann diese Tätigkeit so ohnehin nicht durch einen privaten Dritten erfüllt werden. |
V.4. Abordnungen
a) Verbandsmitglieder überlassen z.B. im Abordnungswege Personal an ihren Zweckverband oder ihren Gemeindeverwaltungsverband.
| ⇒ | Die Verbandsmitglieder begründen keine unternehmerische Tätigkeit nach §§ 2, 2b UStG. |
| Begründung: Ein Zweckverband bzw. ein Gemeindeverwaltungsverband darf seine Aufgaben nur mit eigenen Bediensteten oder mit Bediensteten der Verbandsmitglieder wahrnehmen (vgl. § 17 Abs. 2 bzw. § 30 Abs. 2 KGG), so dass ein landesgesetzlicher Wettbewerbsausschluss nach § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG vorliegt. |
b) Die Stadt J ordnet eine Beamtin mit dem Ziel der Versetzung an das Hessische Ministerium der Finanzen ab. Für Zeit der Abordnung erhält die Stadt J einen finanziellen Ausgleich.
| ⇒ | Die Abordnung mit dem Ziel der Versetzung an eine andere jPöR führt auch bei einem Kostenausgleich nicht zu größeren Wettbewerbsverzerrungen i.S.d. § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG. |
| Begründung: Bei der Abordnung mit dem Ziel der Versetzung handelt es sich um ein besonderes Instrument des Beamtenrechts. Einer jPöR geht es vorrangig um den angestrebten Wechsel des Beamten. Die Maßnahme ist daher befristet und nur Mittel zum Zweck, um zu prüfen, ob die gegenseitigen Erwartungen erfüllt werden. In dieser Konstellation ist der Wettbewerb mit privaten Marktteilnehmern ausgeschlossen, da sich die zu treffende Personalentscheidung ausschließlich auf den konkret abgeordneten Beamten bezieht. | |
| ⇒ | Andere Formen der Abordnung lösen demgegenüber regelmäßig eine Umsatzsteuerbelastung aus. |
V.5. Planungsaufgaben und Entwicklung von Gewerbegebieten
Drei Städte, zwei Gemeinden und ein Landkreis bilden einen Zweckverband, der für seine Verbandsmitglieder Aufgaben eines Planungsverbandes nach § 205 BauGB und dabei insbesondere Aufgaben der Bauleitplanung und der Baulandumlegung für näher bestimmte Gewerbegebiete übernimmt.
| ⇒ | Der Zweckverband wird mit dieser Tätigkeit grundsätzlich kein Unternehmer nach §§ 2, 2b UStG. |
| Begründung: Es besteht ein gesetzlicher Wettbewerbsausschluss nach § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG, soweit nach dem BauGB diese Tätigkeiten ausschließlich durch jPöR erbracht werden dürfen. |
V.6. Wasser- und Bodenverband
Das Hessische Wassergesetz (HWG) normiert drei spezielle Fälle der Aufgabenübertragung von Kommunen auf Wasser- und Bodenverbände, nämlich im Rahmen der Gewässerunterhaltung, der Wasserversorgung und der Abwasserbeseitigung.
| ⇒ | Gewässerunterhaltung (§ 25 HWG) |
| Soweit Kommunen als Unterhaltungspflichtige i.S.d. § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HWG ihre Gewässerunterhaltungspflicht auf Wasser- und Bodenverbände übertragen, werden die Wasser- und Bodenverbände nicht unternehmerisch i.S.d. §§ 2, 2b UStG tätig, so dass ihre Leistungen nicht der Umsatzbesteuerung unterliegen. | |
| Begründung: Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 HWG obliegt die Pflicht zur Unterhaltung bei natürlichen fließenden Gewässern zweiter und dritter Ordnung den Anliegergemeinden oder den von ihnen gebildeten Verbänden. Nach § 25 Abs. 3 Halbs. 1 HWG können die Unterhaltungspflichtigen nach Abs. 1 Nr. 3 die Unterhaltungspflicht auf Gebietskörperschaften, Wasser- und Bodenverbände oder gemeindliche Zweckverbände übertragen. Da die Leistungen im Rahmen der hier maßgeblichen Gewässerunterhaltungspflicht nur von jPöR erbracht werden dürfen, liegt ein spezieller Wettbewerbsausschluss nach § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG vor. | |
| ⇒ | Wasserversorgung (§ 30 HWG) bzw. Abwasserbeseitigung (§ 37 HWG) |
| Ob Wasser- und Bodenverbände, die für Kommunen Aufgaben im Rahmen der Wasserversorgung bzw. Abwasserbeseitigung übernehmen, unternehmerisch i.S.d. §§ 2, 2b UStG tätig sind, so dass ihre Leistungen der Umsatzbesteuerung unterliegen, hängt von der Art der Aufgabenübertragung auf die Wasser- und Bodenverbände im konkreten Einzelfall ab. Entscheidend ist, ob es sich seitens der Kommunen um delegierende oder mandatierende Aufgabenübertragungen handelt. | |
| Soweit weitere Fälle von Aufgabenübertragungen auf Wasser- und Bodenverbände im HWG nicht konkret geregelt werden, muss – im Hinblick auf eine etwaige Pflicht zur Umsatzbesteuerung der Leistungen – im konkreten Einzelfall überprüft werden, ob delegierende oder mandatierende Aufgabenübertragungen vorliegen. |
V.7. Zusammenarbeit im EDV-Bereich
Mehrere Städte und Gemeinden schließen eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung über einen EDV-Kooperationszusammenschluss. Die eingebundene Stadt I betreibt dabei zentrale EDV-Komponenten für alle anderen Städte und Gemeinden. Dabei werden Server, Leitungen und Softwareprodukte gemeinsam genutzt bzw. EDV-Netzwerke und Telefonanlagen gemeinsam betrieben und von der ausführenden Stadt administriert. Von der Kooperation umfasst ist auch ein gemeinsames Datenschutzkonzept unter Beachtung der für die Datenverarbeitung durch öffentliche Stellen zu wahrenden Vorgaben und Gewährleistung eines angemessenen IT-Sicherheitsniveaus für den Betrieb kritischer Infrastrukturen.
a) Ist der EDV-Kooperationszusammenschluss eine sog. Innengesellschaft, ist die Tätigkeit der Stadt I entscheidend. Die Stadt I unterliegt mit ihrer gegen Entgelt (bzw. Kostenersatz) erbrachten Leistung an die jeweils anderen Kooperationsmitglieder grundsätzlich der Umsatzsteuer.
Begründung: I erfüllt die Voraussetzungen für den Unternehmerbegriff in § 2 UStG und aufgrund bestehender Wettbewerber im EDV-Bereich ist auch kein Wettbewerbsausschluss nach § 2b UStG zu erkennen.
| ⇒ | Werden aber konkrete Aufgaben von den anderen Kooperationsmitgliedern mit befreiender Wirkung auf die Stadt I übertragen, ist die Stadt I nicht unternehmerisch tätig, wenn sie aufgrund öffentlich-rechtlicher Vereinbarung handelt. |
| Begründung: Aufgrund der Aufgabenübertragung mit befreiender Wirkung führt die Behandlung der Stadt I als Nichtunternehmer zu keiner größeren Wettbewerbsverzerrung (§ 2b Abs. 1 Satz 2 UStG). |
b) Wird der EDV-Kooperationszusammenschluss nach außen hin tätig (z.B. Einkauf der Hardware und der IT-Sicherheitsinfrastruktur) und rechnet mit den Kooperationsmitgliedern ab, dürfte der Zusammenschluss selbst Unternehmer sein und nur unter den Voraussetzungen des § 4 Nr. 29 UStG und des BMF-Schreibens vom 19.07.2022 (BStBl 2022 I S. 1208) umsatzsteuerfreie Leistungen an die Kooperationsmitglieder erbringen. Für Leistungen der Kooperationsmitglieder ist das Vorliegen von nicht umsatzsteuerbaren Gesellschafterbeiträgen i.S.d. A 1.6 UStAE zu prüfen.
V.8. Interkommunale Vergabezentren
Eine Reihe von Städten, Gemeinden und Landkreisen kooperiert auf dem Gebiet des Vergaberechts, z.B. als sog. Vergabezentrum. Hintergrund ist die spezifische Komplexität der Vergabe von öffentlichen Aufträgen im Zusammenhang mit dem Erhalt der öffentlichen Infrastruktur. In diesen Kooperationen werden Aufgaben der Vergabe von öffentlichen Aufträgen und Konzessionen gemeinsam wahrgenommen, um die rechtskonforme verwaltungsmäßige Erledigung dieser Tätigkeit unter Beachtung der kommunalrechtlichen Haushaltsgrundsätze der stetigen Aufgabenerfüllung sowie der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit sicherzustellen.
| ⇒ | Die Tätigkeit durch das Vergabezentrum/des Landkreises kann zu einer unternehmerischen Betätigung führen. |
| Begründung: Die Tätigkeit ist wettbewerbsrelevant (§ 2b Abs. 1 Satz 2 UStG) und unterliegt daher grundsätzlich der Umsatzsteuer. | |
| ⇒ | Wird ein interkommunales Vergabezentrum nach außen hin als wirtschaftliches Gebilde tätig (z.B. Einkauf Dienstleistungen oder Büroinfrastruktur) und rechnet entsprechend mit den Verbundmitgliedern ab, dürfte das Vergabezentrum selbst Unternehmer sein und unter den Voraussetzungen des § 4 Nr. 29 UStG und des BMF-Schreibens vom 19.07.2022 (BStBl 2022 I S. 1208) |
| umsatzsteuerfreie Leistungen an die Verbundmitglieder erbringen. Für Leistungen der Verbundmitglieder ist das Vorliegen von nicht umsatzsteuerbaren Gesellschafterbeiträgen i.S.d. A 1.6 UStAE zu prüfen. | |
V.9. Abwasserbeseitigung (z.B. Abwasserzweckverband)
Gemäß § 37 Abs. 1 HWG sind in Hessen die Gemeinden zur Abwasserbeseitigung verpflichtet. Diese Verpflichtung kann nach § 37 Abs. 6 HWG im Wege einer Delegation oder einer Mandatierung auf andere jPöR übertragen werden (Hinweis: Bei einer Übertragung auf einen Abwasserzweckverband kann dies nur im Wege einer Delegation erfolgen – vgl. Tz. III.2.). Kleinere Gemeinden besitzen häufig keine eigenen Kläranlagen. Die Gemeinde überträgt die Abwasserbeseitigung mit befreiender Wirkung daher auf einen Abwasserzweckverband, einen Wasser- und Bodenverband oder eine andere Gemeinde.
| ⇒ | Unter Anwendung des § 2b UStG kommt es im Falle einer Delegation mangels größerer Wettbewerbsverzerrung nach § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG zu keiner Umsatzbesteuerung. |
| Begründung: Die Aufgabenübertragung mit befreiender Wirkung ist ausschlaggebend. | |
V.10. Klärschlammentsorgung
Klärschlamm ist ein Abfall aus der abgeschlossenen Behandlung von Abwasser in Kläranlagen. Der Klärschlammerzeuger (Kläranlagenbetreiber) ist nach § 3 Klärschlammverordnung verpflichtet den angefallenen Klärschlamm möglichst hochwertig zu verwerten. Soweit eine Klärschlammverwertung jedoch weder technisch möglich noch wirtschaftlich zumutbar ist, hat der Klärschlammerzeuger den Klärschlamm als Abfall zur Beseitigung dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen (Überlassungspflicht, § 17 Abs. 1 Satz 2 Kreislaufwirtschaftsgesetz).
| ⇒ | Die Überlassung von Klärschlamm als Abfall zur Beseitigung begründet insoweit keine wettbewerbsrelevante Leistung i.S.d. § 2b UStG und unterliegt nicht der Umsatzsteuer. |
| ⇒ | Überträgt eine Gemeinde als Kläranlagenbetreiberin ihre Pflichtaufgabe – die Verwertung des Klärschlamms – mit befreiender Wirkung z.B. auf einen Zweckverband (Delegation), führt dies mangels größerer Wettbewerbsverzerrungen nach § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG zu keiner Umsatzbesteuerung. |
V.11. Übertragung der Gebäudereinigung
Eine Gemeinde gründet einen Zweckverband, auf den sie die Gebäudereinigung gemeindlicher Liegenschaften (u.a. Rathaus, Wasserwerk, Bauhof, Schulen, Kindertagesstätte, Feuerwehrhaus) mit befreiender Wirkung nach § 5 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 1 KGG überträgt. Die hierfür anfallenden Kosten werden dem Zweckverband durch die Gemeinde ersetzt. Durch die befreiende Wirkung soll die Letztverantwortung sowie die Betreuung weiterer Klageverfahren in vergleichbaren Fällen auf den Zweckverband abgewälzt werden.
| ⇒ | Der Zweckverband wird gegenüber der Gemeinde nicht unternehmerisch tätig. Umsatzsteuer fällt nicht an (§ 2b Abs. 1 UStG). |
| Begründung: Nach § 4 Abs. 1 und 2 HGO ist die Gemeinde verpflichtet, für den ordnungsgemäßen Gang der Geschäfte zu sorgen und die dafür erforderlichen Einrichtungen zu schaffen. Dies umfasst auch die Reinigung und Erhaltung der Räumlichkeiten. Auch nach § 108 Abs. 2 HGO besteht die Pflicht, die Vermögensgegenstände pfleglich und wirtschaftlich zu verwalten. Damit wird der Gemeinde die Reinigung ihrer erforderlichen öffentlichen Einrichtungen als gesetzliche Pflichtaufgabe auferlegt. Rathaus, Wasserwerk, Bauhof, Schulen, Kindertagesstätte und Feuerwehrhaus sind erforderliche Einrichtungen i.S.d. § 4 Abs. 1 und 2 HGO. Es ist offensichtlich, dass die befreiende Wirkung der Delegation als besondere rechtliche Rahmenbedingung maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung der Gemeinde für eine Aufgabenübertragung hat. |
V.12. Übertragung der Verwaltung
Ein Schulverband (§ 140 Hessisches Schulgesetz [HSchG]) überträgt mittels öffentlich-rechtlicher Vereinbarung seine gesamte Verwaltung mit befreiender Wirkung gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 1 KGG auf eine Gemeinde. Bei der Verwaltung des Schulverbandes handelt es sich um eine Pflichtaufgabe (§ 19 Hessische Gemeindeordnung [HGO], § 138 HSchG). Die Gemeinde rechnet jährlich einen Kostenanteil (z.B. Bürgermeister, Kasse, Kämmerei, Personalamt, IT-Support, Facility-Management) mit dem Schulverband ab.
| ⇒ | Mangels Wettbewerbsrelevanz fällt nach § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG keine Umsatzsteuer an (Delegation). |
| Begründung: Die befreiende Wirkung als besondere rechtliche Rahmenbedingung hat maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung der Gemeinden für eine Aufgabenübertragung. |
V.13. Übertragung der Verkehrsüberwachung
Mehrere Gemeinden übertragen die Überwachung des Verkehrs inklusive aller damit verbundenen Rechte, Pflichten und Befugnisse mit befreiender Wirkung (Delegation) gemäß § 5 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 1 KGG auf den Zweckverband Kommunale Verkehrsüberwachung.
| ⇒ | Der Zweckverband wird gegenüber seinen Mitgliedern mangels Wettbewerbsrelevanz nach § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG nicht unternehmerisch tätig und es fällt daher keine Umsatzsteuer an. |
| Begründung: Die Überwachung des Verkehrs ist Kernaufgabe des Staates. Sie dient dem Schutz des Lebens und der Gesundheit der am Verkehr teilnehmenden Bürger. Sie ist eine hoheitliche Aufgabe, die unmittelbar aus dem Gewaltmonopol folgt und deswegen bei Verstößen berechtigt, mit Strafen und/oder Bußgeldern zu reagieren. Sie ist ausschließlich Hoheitsträgern, die in einem Treueverhältnis zum Staat stehen, übertragen (OLG Frankfurt, Beschluss vom 06.11.2019 – 2 Ss-Owi 942/19) und damit eine Pflichtaufgabe. Es ist entscheidend, dass die befreiende Wirkung der Delegation als besondere rechtliche Rahmenbedingung maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidung der Gemeinden für eine Aufgabenübertragung hat. |
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